南宫NG28广州为传统风貌建筑立法凝聚市民情感记忆建筑可入选东山口拆迁中市民挽留的庙前直街有可能被列入传统风貌建筑保护，正在公示的《广州市传统风貌建筑保护规定（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）在以往的传统风貌建筑认定标准中增加了“凝聚社会公众情感记忆”。

　　《征求意见稿》还对损坏、擅自拆除、迁移传统风貌建筑重罚，规定无法恢复原状的南宫NG28，处以传统风貌建筑重置价三倍至五倍罚款。

　　在实施保护9年后，传统风貌建筑保护终于将有地方立法依据。据制定该法规的广州市规划和自然资源局相关人士透露：

　　“这一地方性法规在总结以往广州探索实践经验的基础上，将在立法层面明确传统风貌建筑的保护要求、保护责任以及相关的法律责任等。与《广州市历史文化名城保护条例》属同一个层次，将由市会审议通过后，由省会批准公布、实施。”

　　广州保护传统风貌建筑可追溯到2013年9月，广州开展史上最大规模的第五次文化遗产普查，根据《广州市文化遗产普查工作方案》，普查对象除不可移动文物外，还有历史建筑、传统风貌建筑等。被认定为传统风貌建筑的，由区政府挂牌保护。

　　2014年2月1日起施行的《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》（2019年被废除），是作为地方政府规章，广州首次提出传统风貌建筑概念，它指未达到文物和历史建筑标准的不可移动文化遗产线索，由所在地的区(县级市)人民政府登记为传统风貌建筑予以保护。

　　同年12月29日，住房和城乡建设部出台的《历史文化名城名镇名村保护规划编制审批办法》施行，传统风貌建筑被作为历史文化街区的保护对象。这是国家层面第一次提出传统风貌建筑概念。

　　2015年3月1日《广州市城乡规划条例》施行，则是广州首次以地方性法规的形式将传统风貌建筑纳入保护，但并无具体规定。

　　2015年10月，《广州市历史文化名城保护条例》一审、二审时曾对传统风貌建筑有具体保护规定，但是三审时，以无上位法依据为由，剔除了传统风貌建筑这一保护类别。因此，广州传统风貌建筑的合法性未能落实，没有具体的法条保护，导致在保护过程中无法可依，处境尴尬。（详见《新快报》2015年10月29日《剔除传统风貌建筑保护 3000多线日《传统风貌建筑为何被剔除保护？3000多老房如何保？》报道）

　　而在第五次文化遗产普查中，共筛选出传统风貌建筑线多处分布在广州的历史城区，即三个老城区越秀、荔湾、海珠的大部分，越秀有900多处，荔湾约600，海珠300多，约占总数60%。而一些参加过“五普”评审的专家认为，真正达到传统风貌建筑标准的还不止这3000多。后又增补177处传统风貌建筑及线日《城市更新前应保尽保 广州新增205处保护文化遗产》《番禺查漏补缺 52处新增保护建筑来自城市更新项目》报道）

　　2014年9月24日，广州市文化遗产普查领导小组办公室印发《传统风貌建筑普查、认定、管理工作的指导意见》，明确认定标准、程序，规定应尽可能实施原址保护等保护原则。

　　2018年10月，广州市历史文化名城保护办公室印发了《关于传统风貌建筑保护利用管理的指导意见》，首次明确不得擅自改变建筑外部的结构、造型和风格，对修缮流程、活化利用、巡查监管等作详细的规定和指引，还提供了4家修缮咨询技术服务推荐机构名单。

　　直到2021年11月，《广州市关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的实施意见》提出，进一步明确传统风貌建筑法定地位，完善广州城乡历史文化保护传承政策法规体系，市规划和自然资源局启动了传统风貌建筑保护的立法工作，将近年来传统风貌建筑保护利用的经验予以提升巩固。

　　根据《征求意见稿》起草说明，采用“小快灵”“小切口”立法形式，解决广州在传统风貌建筑保护和利用工作中存在的重点、难点问题，即“是什么”“谁来管”“怎么保”。

　　传统风貌建筑是指经所在地的区人民政府确定公布的具有一定建成历史，能够反映历史文化内涵或者地方特色，对整体风貌特征形成具有价值和意义，且未被确定为不可移动文物和历史建筑的建筑物、构筑物。

　　有三条认定标准：（一）能够成片、成组、成线地反映历史风貌和地方特色的；（二）作为历史文化街区、历史文化名镇、历史文化名村、历史风貌区、传统村落、不可移动文物、历史建筑等保护对象典型环境要素的；（三）能够体现城市特定发展阶段、反映重要历史事件、凝聚社会公众情感记忆的。

　　新快报记者对比以往广州的地方政府规章、规范性文件的定义、标准后发现，传统风貌建筑的定义取消了“建成30年以上”这个时间限制，这个定义是参照了2019年4月住房和城乡建设部实施的《历史文化名城保护规划标准》B/（T50357-2018）。

　　在认定标准中，增加了作为历史文化街区、历史文化名镇、历史文化名村、历史风貌区、传统村落的典型环境要素，增加了能够体现城市特定发展阶段、反映重要历史事件、凝聚社会公众情感记忆的。

　　对比《广州市历史文化名城保护条例》中历史建筑的认定标准，可以发现，体现城市特定发展阶段、反映重要历史事件与历史建筑认定标准无异。而凝聚社会公众情感记忆则是第一次出现，在传统的认定标准历史价值、艺术价值、科学价值之外，增加了社会价值这一标准。符合《中国文物古迹保护准则》中提出的社会价值同样是文化遗产的重要价值。

　　在2020年东山口拆迁中，有市民认为庙前直街尽管未被列入历史文化街区保护范围，未被列入不可移动文物、历史建筑、传统风貌建筑名录，但凝聚了市民的情感，承载了集体记忆，应该保护。当时，广州大学教授汤国华指出：“集体记忆属于‘社会价值’，是很重要的一个标准，但被忽略了，最近文物建筑评审时也增加了社会价值，但在历史建筑和传统风貌建筑评审时没有评社会价值，我们应该重新调整评估标准。”（详见《新快报》2020年11月6日《专家建议：评定历史建筑应将社会价值放重要位置》《专家建议：应立法保护城市景观风貌》报道）

　　《征求意见稿》对传统风貌建筑认定标准增加了凝聚社会公众情感记忆，可以说是顺应了。汤国华评价“这是一个进步”。

　　另一方面，汤国华认为南宫NG28，体现城市特定发展阶段、反映重要历史事件与历史建筑认定标准无异，标准偏高。

　　华南理工大学教授郑力鹏也认为：“反映重要历史事件”这一标准太高，应删除，改为：“可以体现城市特定发展阶段、凝聚社会公众情感记忆的。”

　　“对传统风貌的年代的认定，如解放后政府指引建立的‘新村’是否可以认定为传统风貌建筑？对仿传统风貌的现代建筑是否排除在传统风貌建筑外？对改革开放后农村新建的具有时代特征的私宅是否排除在传统风貌建筑外？”

　　在保护内容方面，《征求意见稿》规定：传统风貌建筑保护图则是传统风貌建筑保护利用的管理依据，应当划定保护范围、确定核心价值要素。禁止损坏、擅自拆除、迁移传统风貌建筑，禁止改变核心价值要素、高度、体量、主体结构。

　　对于确定核心价值要素，郑力鹏指出：“风貌建筑的价值就在其外观风貌上，不要搞得像历史建筑（目前不少历史建筑的核心价值要素在内部）。因此，建议不要提核心价值要素。

　　珠江电影集团的录制大棚、录剪车间是挂牌保护的传统风貌建筑，（详见《新快报》2021年9月15日《珠影将改造为开放式电影博物馆，三大代表性建筑保护不拆》报道）珠影项目部经理庄武兴认为：

　　“对工业遗产类传统风貌建筑的保护标准不明晰，在设计阶段比较难把握度，会导致方案推进较慢，建筑修缮和改造方案推进困难。

　　希望可以给不同保护标准的建筑明确保护规定和活化利用范围，这样企业在做项目顶层设计的时候找对方向，提高工作效率。”

　　在“谁来管”方面，最受关注的是第一次明确：市住房城乡建设管理部门负责指导结构安全、使用和修缮维护的监督管理工作。在此法规出台前，这一职能有的区是由区规划部门负责。

　　其他职能，是延续现有的管理制度：明确市规划和自然资源主管部门负责本市传统风貌建筑的规划管理，组织实施本规定。区政府负责本区传统风貌建筑的保护、利用和监督，确定主管部门；镇人民政府、街道办负责日常巡查、保护管理、依法行政处罚。将巡查工作纳入镇人民政府、街道办事处综合行政执法、社区网格化管理等范畴。

　　任何单位和个人发现具有保护价值的建筑物、构筑物，可以向区传统风貌建筑主管部门推荐申报为传统风貌建筑，并按照历史文化名城保护的相关规定实施预先保护。

　　过去，由于传统风貌建筑没有法定地位，一些业主多以房子是危房为由在修缮过程中拆除传统风貌建筑线索，对于拆除、违建的处罚无法可依。如恩宁路改造中，对擅自拆除三栋传统风貌建筑线索，只能参照《历史文化名城名镇名村保护条例》，最高处罚10万元。（详见《新快报》2019年5月23日《“最广州、最国际的历史文化街区”恩宁路改造二期9月30日前完工 示范段设计方案正在公示》报道）《征求意见稿》第一次明确违反规定的法律责任：

　　损坏、擅自拆除、迁移传统风貌建筑的，责令恢复原状，对单位处10万元以上20万元以下罚款，对个人处5万元以上10万元以下罚款。无法恢复原状的，处以传统风貌建筑重置价三倍至五倍罚款。

　　擅自改变传统风貌建筑核心价值要素、高度、体量、主体结构，违法搭建建筑物、构筑物的，由城市管理综合执法部门、镇人民政府按照有关法律、法规的规定予以处罚。

　　据市规划部门相关人士解释，此类行为属于违法建设，依照《广州市违法建设查处条例》，对于违建，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法改正，限期拆除，并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

　　新快报记者对比《中华人民共和国文物保》《广州市文物保护规定》《历史文化名城名镇名村保护条例》《广州市历史文化名城保护条例》后发现，相比破坏不可移动文物、历史建筑的处罚，传统风貌建筑规定更严，只要存在擅自迁移、拆除传统风貌建筑行为，除了恢复原状，还要罚款，按严重程度分不同等级的罚款，而且首次规定对无法恢复原状罚款。拆除不可移动文物只罚5万元以上50万元以下，历史建筑只是责令恢复原状，造成严重后果才对单位处5万元以上10万元以下的罚款，对个人处1万元以上5万元以下的罚款，罚款金额低很多。

　　“作为一线文保人，在多年的观察中，发现不少单位与个人，会觉得这些建筑不好住，或者阻碍开发，会拆除重建。如今，这个保护规定的出台，弥补了该类建筑保护的法律空白，起到十分重要的作用。”

　　但同时，他也认为：“拆除的罚款，对于大企业，还是有点低。建议除了提高罚款之外，把拆除的单位与个人纳入诚信黑名单处理。”

　　在“怎么保”方面，支持和鼓励传统风貌建筑活化利用是这次立法的重心之一，允许在保持原有外观风貌、典型构件及保证安全的基础上，加建、改建、添加设施等方式适应现代生产生活需求；鼓励用于科技孵化、文化创意、非物质文化遗产保护、中华老字号经营南宫NG28、岭南民间工艺传承等业态；活化利用国有传统风貌建筑可减免租金、放宽承租年限；征收非国有传统风貌建筑补偿或者收购价格可以高于地块内类似房屋的市场价格。鼓励通过建立奖励补助制度、设立保护基金或者专项资金等方式统筹保障传统风貌建筑的保护利用等活动。

　　“政府收购、置换传统风貌建筑私房，用较一般同地段私房高的价格有合理性，传统风貌建筑文化价值较高，综合价值就较高。通过活化利用，可带来（历史文化）社会效益，经济收益亦远比一般私房高。”

　　“既然是鼓励全社会支持保护历史文化遗产，传承千年广州历史文化名城，那么从鼓励原则上“传统风貌建筑”和“历史建筑”就不要区别对待了，应参照历史建筑的优惠政策执行，还应增加与《广州市关于深入推进城市更新促进历史文化名城保护利用的工作指引》相对应的条款。”

　　新快报记者对比省、市已出台的不可移动文物、历史建筑、传统风貌建筑的保护利用政策，《征求意见稿》的优惠政策仍不够全面：

　　《广州市促进历史建筑合理利用实施办法》《广东省历史建筑和传统风貌建筑保护利用工作指引（试行）》都明确可以增加室内面积或调整楼层层高，还可在外部增加20%的面积用于增设消防设施等。无需补缴土地出让金（详见《新快报》2019年12月27日《广州非国有历史建筑保护终于有了“大红包” 历史建筑修缮最高可补助100万元》报道）。

　　《广州市促进历史建筑合理利用实施办法》将国有历史建筑租赁期限放宽至最长20年，但《征求意见稿》没有具体放宽年限。

　　《广州市关于深入推进城市更新促进历史文化名城保护利用的工作指引》还规定，文化遗产用于公益性功能的，可全部不计入容积率；城市更新项目中，因保护保留传统风貌建筑（含线索）等历史文化遗产产生的成本纳入改造成本核算。可是，这两大政策红利也没有落实在《征求意见稿》中。

　　“征求意见稿明确了处罚的金额和细则，那么，有罚就必有奖，而奖励标准也应该予以明确，对建筑物的维护维修也应给予适当的补助。”庄武兴建议。

　　“提到了奖励补助制度，这点有些模糊。针对历史建筑和传统风貌建筑，政府部门应该着重关注修缮层面，明确修缮补助的相关规定，首要确保建筑的结构安全。”

　　“目前传统风貌建筑修缮有技术咨询服务，指导其保护核心价值要素，但不像历史建筑，没有部门审查其设计、施工方案。经常发生修缮时破坏风貌的事情，但是人员监管修缮没有依据。希望增加传统风貌建筑修缮监管方面的规定。”

　　市规划部门相关人士表示：“这次小切口立法的特点就是分层次建立保护制度体系，按照目前立法所确立的制度框架，市、区结合实际情况下一步还要再制定具体的政策措施，细化合理利用、修缮监管、奖励补助等方面的实施办法，使立法的制度落地落实。

　　《征求意见稿》自本月2日起至16日在广州市规划和自然资源局官网和广州市司法局网站公示，征求公众意见。